盯紧官员

　　“官员财产公示”的全球历程

　　文/母冰

　　“表哥”杨达才由一块手表引发的一场风暴，事关官员财产申报制度。

　　当杨达才被互联网“自下而上”的反腐浪潮冲掉头顶的乌纱帽时，一些人为此惊叹；另一些人却尴尬地发现，我国根据“官员财产申报”制度建立相关的反腐制度建设已远远落后于社会需求。

　　“表哥风波”也表明，盯紧官员伸向社会和他人财富的第三只手，已是不可阻挡的趋势。

　　回首“官员财产公开”制度240多年的全球旅程，从瑞典副首相萨林买巧克力的几十克朗公款，到韩国的金泳三总统于就职第二天带头吃下“财产公开”这只难咽的螃蟹……每个脚印都充满艰险——无论是“自下而上”的监督，还是“自上而下”的改革，任何一种所谓的终端反腐制度的建立都不是一蹴而就的，有些代价甚至十分昂贵。

　　在我国，早已列入全国人大立法规划的《财产申报法》虽“只闻楼梯响，不见下楼来”，但自2009年新疆阿勒泰地区 “官员财产申报”迈出第一步起，我们便没有停下制度反腐路径的探寻。

　　自240多年前被瑞典首创以来，被称为“阳光法案”或“终端反腐”的官员财产申报制度这个“治官之术”就被世界许多国家仿效。时至今日，全世界已有近百个国家和地区建立了这项制度。

　　1 近百国家暴晒官员家底

　　——官员财产公开制度的全球建立记录

　　意大利法学家贝卡利亚有句名言：“预防犯罪比惩治更高明，所有腐败犯罪的人，他在腐败的时候首先想到的是自己会不会被发现，而不是会不会被惩处。”

　　官员财产申报制度作为预防和防止腐败发生的有效手段，正越来越受到各国的重视。被称为“阳光法案”或“终端反腐”的官员财产申报制度，从240多年前瑞典首创以来，这个“治官之术”就被世界许多国家仿效。时至今日，全世界已有近百个国家和地区建立了这项制度。

　　在这些国家，不管是通过竞选产生还是接受委任的政府官员，其个人财产信息必须公开。官员的家庭财产、从政前后个人财产增长幅度的变化和增长渠道的变化以及配偶和子女所从事的行业等，也必须向社会公开，广泛接受社会公众的监督。事实证明，财产申报制犹如一把利刃，直刺腐败者的要害，为推动各国的廉政建设、净化社会风气起到了不可低估的作用。

　　瑞典：几十克朗扳倒副首相

　　官员的腐败将会导致国家“破产”。为了预防官员的贪腐，近乎苛刻的防腐、反腐制度是必不可少的。瑞典等北欧国家普遍推行政府官员财产申报、登记和公布的制度以及储蓄消费实名制。同时，公民对于官员以权谋私行为的“零容忍”创造了廉政奇迹，使这些国家长期以来一直被评为最清廉国家。

　　瑞典是世界上最早实行官员财产申报制度的国家之一。早在1766年，瑞典议会通过了一项《出版自由法》，其中最主要的条款是“公开所有非涉密的公共文件”。瑞典公民由此获得了查阅所有官员财产和纳税状况的权利，任何公民都有权查看首相的财产及纳税清单。这项制度一直延续了下来。后来，瑞典法律规定包括公职人员在内的所有公民和团体必须向税务部门公开自己的财产和收入明细，并接受所有人的查询，使得瑞典官员处在一个“赤裸地生活着”的国家，接受着“阳光的监督”。一旦某位官员的账户上出现了不明进项或不正常消费，民众随时随地都能查个“底朝天”。

　　为了限制政府对信息的自由裁量权，瑞典还专门制定了《保密法》，极为详细地列举了哪些信息属于国家机密、哪些信息可以公开，这就避免了相关部门以国家安全为由有意向公众隐瞒非涉密信息。对于瑞典官员来说，如果被公众或者媒体发现甚至怀疑自己有什么不当行为，就有可能接受公众或者媒体的调查。比如在1995年10月，经媒体披露，副首相萨林用公务信用卡购买了几十克朗的巧克力。虽然萨林事后辩解说，她当时只是把公家和个人的信用卡用混了，且事后也及时还了款，但在巨大的舆论压力下，这位年仅38岁的副首相还是被迫辞职。而这一事件之所以被曝光，是因为媒体记者直接到政府和银行索取了萨林的刷卡消费记录。

　　此外，作为瑞典的公务人员，就连聘请保姆、缴纳电视费这样“花小钱”的事情也必须接受公众和媒体的监督。2006年，瑞典首相新提名的几位大臣因先后被邻居、家电销售商、记者等举报有偷漏雇主税、不缴纳电视费等行为，而先后递交了辞呈。

　　美国：赖特头上的达摩克利斯之剑

　　没有让社会轰动的丑闻，立法机关就不会感到有出台财产申报制的必要；没有震惊世人的大要案，也就不会奠定“阳光法案”的历史地位。作为立法机构中的最高官员、仅次于副总统之后的总统继承人，众议院议长赖特违反《政府伦理法案》后辞职谢罪，其反响之大是可想而知的。此后，在政府直接监督和社会舆论监督之下，绝大多数美国政府官员都会老老实实申报自己的财产，轻易不敢以身试法。

　　美国的“阳光法案”虽然不是世界最早的，但绝对算得上操作和落实最有实效的典范。

　　长期以来，美国法律对官员的个人和家庭财产不作公开要求。随着美国的政府项目、军费预算和公共开支暴增，官员的寻租空间随之增长，人们也越来越多地开始关注官员的经济状况。

　　20世纪50年代，美国联邦政府官员不断爆出贪腐丑闻，引发人们对政府信任度降低，白宫和国会开始规定官员的经济利益不得和其政府职务有利益冲突。1974年的“水门事件”后，美国人对政府官员的不信任达到了巅峰。为了约束官员行为，美国国会在1978年出台了《政府伦理法案》。

　　根据这部法律，包括总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告自己的财产状况，上任后还须按月申报。同时，财产申报不只限于申报者本人，还须包括其配偶和抚养子女的有关情况。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外，各受理申报的机关均须将财产申报资料公开，供大众查阅复印，以便接受社会监督。根据规定，必须申报的内容包括各种渠道的利益所得、接受的礼品以及资产和负债等。同时，法律还规定，联邦政府公职人员在离职后被禁止从事某些活动，目的就是为了减少腐败和防止政府官员通过不正当手段谋利。此外，该项法令还对官员接受礼物和酬金的披露进行了细致明确的限定。对于拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，司法部可对当事人提出民事诉讼；对故意提供虚假信息的人，司法部可提起刑事诉讼。

　　1989年，美国众议院议长詹姆斯·赖特贪腐弊案令世界震惊。这位美国民主党的象征和最著名的代言人以及全美仅次于正、副总统的第三号人物，因个人财产来源不明所引发的丑闻，让二战之后成长起来的那一代“军功精英”走下了神坛。

　　早在1961年，赖特就因经商的损失和抚养四个孩子等陷入财政困难。1972年，赖特和妻子离婚，并和自己的秘书、风姿绰约的贝蒂结婚。许多评论认为，正是这次婚姻，使赖特最终走上了贪腐之路。婚后不久，贝蒂就开始“改造”丈夫和自己的工程，花销大得惊人。仅凭借参议员的工资，赖特无法承担这些巨额开销。1977年，赖特悄悄地动用9.8万美元的竞选基金偿还了他的私人债务——这是他后来贪腐之路的开端。

　　1989年，赖特因在过去10年间先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职，成为200多年来美国第一位因违法贪财而被迫辞职的众议院议长。赖特案在民众的心里形成了这样的思维定势：“凡是不公开财产的官员，就需要监督。”

　　从此以后，《政府伦理法案》成了悬在官员头顶的达摩克利斯之剑。一旦被指控贪腐，美国官员就得翻出自己数年的申报记录和财务报表；否则，就只能赶快退出政坛，身败名裂。

　　韩国：金泳三带头“吃螃蟹”

　　在有浓厚人治传统的东方国家，没有高级领导人的自觉和勇气，没有社会舆论的强势推动，涉及官僚权势阶层的改革制度是很难建立的。韩国的财产申报制度之所以能成功推行，金泳三总统勇于改革、不畏权贵的个人品质起到了十分重要的作用，社会舆论也起到了极大的声援和推动作用。通过金泳三总统等高级官员的带头示范，韩国的财产申报制度实施效果十分明显，起到了改革社会意识、重建社会风气、铲除社会腐败的效果。

　　韩国1983年生效的《公务员伦理法》和《公务员伦理法施行令》为尽量减少财产申报制度的阻碍和负面影响，规定公务员财产申报内容的非公开原则。这一期间，由于政府权力不受监督，总统和高级官员的亲属、亲信屡屡卷入腐败大案之中，财产申报制度对腐败并没有起到什么预防或阻吓作用。

　　1993年，金泳三成为韩国第一位直选的文职总统。在法律并没有规定官员财产公开的情况下，金泳三总统于就职后第二天，率先公布自己及全家的财产。舆论对此反应强烈，要求其他高官也应公布其财产。总理、内阁成员、议员、高级官僚等纷纷公开财产。当一些高级官员明显以权谋私时，舆论要求其辞职。迫于压力，2名内阁部长及汉城市市长因蓄财和房地产投机嫌疑而辞职，5名副部长、242名高级行政官自动离开了职位；多名议员(包括议长)辞去议员职务，或被除名，或受到警告处分。

　　金泳三政府初期的高级官员财产公开并没有法律上的依据，有人认为这有违宪法保护财产秘密的规定。于是，金泳三政府着手修改《公务员伦理法》，经国会通过后于1993年7月生效。根据修改后的法律，政务类官员、各部常务次官、地方自治团体长官、地方议员、公营企事业单位的领导成员以及总统令所规定的其他政府官员等都应将本人、配偶及其直系亲属的财产公布在政府公报上。这样就完成了高级公务员财产公开由实践到法律的转变。

　　除了建立“申报和公示”等核心制度外，韩国政府不断完善相应的配套制度。

　　在金泳三执政半年后，韩国就全面实施了金融实名制，即所有社会成员办理银行业务均应以真名进行，并规定过期不换真名的银行存款及账户上的其他财产均由国家没收。这就有利于防止和发现贿赂转移、腐败所得之非法收入以及来自地下经济的贸易收益，使金融市场交易秩序健康透明。

　　金融实名制与财产申报制相辅相成、相得益彰，为韩国的反腐败斗争增添了浓墨重彩的一笔，迫使包括韩国大法院院长在内的三名最高法院大法官和一批高官先后辞职并接受调查，前总统卢泰愚也因收取秘密政治资金等问题被判刑。

　　日本：改革岂能虎头蛇尾

　　作为规范官员行为的财产申报制度，很自然会受到各种各样的抵制或者敷衍。如果法律规定虎头蛇尾、内容不具体、缺乏操作性，很容易成为糊弄民意的道具。尽管日本官员申报资产的法律存在诸多漏洞，但是，社会大众还是在一定程度上了解了官员资产的大致情况，这在一定程度上有利于规范官员的政治伦理道德。

　　日本在1992年通过了《为确立政治伦理的国会议员资产公开法》(简称《资产公开法》)。该法规定“新当选议员有义务公布所持有的资产，具体包括建筑、土地、高尔夫俱乐部会员权、定期存款和证券等”，“申报内容包括工资、存款利息、稿费和演讲报酬以及房地产所得等”，“由国会向国民进行公开”。但是，和其他国家相比，日本的申报制度并不严格，存在着许多漏洞。

　　首先，申报的内容中并不包括银行活期储蓄，很难如实反映官员的真实资产状况。有的议员指出，“说得极端一点儿，就算你有10个亿的活期存款，申报财产时也照样可以说自己身无分文”。其次，《资产公开法》中没有规定官员配偶的财产应在申报之列。尽管日本内阁会议在2001年通过了“大臣规范”，规定首相、正副大臣、政务官在就任和离任时要公布包括配偶和子女在内所有家庭成员的资产状况，但这只限于高级官员。日本民主党大选获胜后，为赢得国民信任与支持，要求本党籍国会议员公布配偶和子女的资产状况，但大多数公务员并不需要公布配偶和子女的资产。再次，虽然《资产公开法》第一条就明确写着“国会议员的资产状况要处于国民不断的监督之下”，但是，却没有专门机构对议员申报的资产进行核实，难以实施有效监督。最后，日本的资产公开缺乏惩罚事项。也就是说，官员出现虚报、漏报、瞒报资产等情况，不会受到任何处罚。这样，就使得资产公开只是纸上谈兵、形同虚设。

　　因此，虽然日本媒体对于议员、内阁成员公布资产的情况争相报道，但是，国民对此热情度越来越低，有的日本网友甚至称这只不过是政客作假本领的比赛。

　　是“良药”但不包治百病

　　现在，国际上近百个国家以及我国的港、澳、台地区均已建立了财产申报制度。这些国家和地区的大量事实证明，官员财产申报制度对解决官场通病“贪污腐败”起到了很好的预防和约束作用，可以说是十分成熟的国际惯例和经验。

　　首先，国家领导人的态度和行动是财产申报制度生效的关键。官员财产申报制度的推行直接涉及政府官员的切身利益，而这些人恰恰又是法律制度的制定者和执行者，国家领导人是否带头遵守和执行法律的规定对整个社会具有极大的示范作用。有时，即便是国家领导人带头执行，也会遭到其他人的竭力抵制。

　　其次，官员财产申报制度要有针对性和可操作性。官员财产申报的主体、内容、方式，是官员财产申报制度的三个要素。目前，各国的财产申报主体范围宽窄不一，但都包括官员及其家庭成员。如果不能由官员本人延伸到其配偶、子女，那么，官员财产申报很难有社会公信力。财产申报的内容要界定清楚，只要属于财产或与财产有关的，均不遗漏，一定要真实、完整地反映官员的财产状况。官员财产申报的方式必须对社会公开。如果不公开，群众就无法进行监督。韩国的全斗焕政府制定了《公务员伦理法》，出台公职人员财产登记政策；但是，执政者没有勇气真正实施这一政策，不把申报结果公之于众。这种被阉割的“阳光法案”的威力也就荡然无存。

　　再次，要有配套的责任追究制度。在实施财产申报制度的过程中，对拒绝、拖延申报或漏报、瞒报情况都给予严格惩罚。这些惩罚措施的存在对官员来说是一种巨大的约束。在美国，依政府道德法及相关法律和判例，对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，更可提起刑事诉讼，被处最高25万美元的罚款或判5年监禁。在法国，若议员、政府成员未按规定报送财产报单或竞选账目的，在一年内取消其被选资格。2012年8月20日，利比里亚总统瑟利夫宣布暂停儿子与其他45位政府官员的职权，因为他们没有在政府规定时间内向反贪腐机构申报自己的财产。利比里亚总统还下令，如果提供资产信息，被免职的官员能够官复原职。

　　最后，官员财产申报制度虽然是反腐良药，但并不包治百病。官员财产申报对反腐败虽然有重要作用，但不能从根本上治理腐败。对腐败顽疾来说，寄希望于这一制度能够药到病除是不切实际的。印度从2005年起公民均办理个人永久账号号码。在一个账号的约束下，印度的公务员没有不去申报收入的。不过，也有人做手脚隐瞒收入。印度前电信部长苏卡·拉穆就曾因巨额收入来源不明被判入狱3年。调查人员在其住宅内搜查出了3710万卢比现金，这些钱藏在其豪宅的每一个角落，如被子里、床底下、地毯下、柜子里等。为了藏钱，墙壁上都被他专门挖了几个洞。面对金钱的诱惑，贪官们连坐牢和杀头都不怕，又怎么会在意违反财产申报受到的处罚条款呢？要想有效遏制腐败现象的发生和蔓延，必须建立健全惩治和预防腐败体系，实行标本兼治、综合治理。

　　在官员财产不公开的情况下，公众对官员廉政与否存在怀疑，官员身上任何一件物品都可能像手表那样成为一个麻烦。

　　2 从申报到公开的“破冰”行动

　　名表、眼镜、腰带……一件件身价不菲的衣着饰品，让陕西省安监局局长杨达才深陷“多宝门”，被眼尖的网友顶成了新闻的“主角”。经陕西省纪委调查，杨达才因存在严重违纪问题被撤职。

　　在官员财产公开的情况下，收入和财产可以解释所有之时，戴什么表是官员的私事，网友无须大惊小怪。在官员财产不公开的情况下，公众对官员廉政与否存在怀疑，官员身上任何一件物品都可能像手表那样成为一个麻烦。

　　在我国，《财产申报法》早已列入全国人大的立法规划，但至今仍无法出台。在此期间出台的官员财产申报制度围绕的基本都是“申报”而不是“公开”。目前，全国有16个市、县试行官员财产公开，但公开主要针对新提拔干部，而且多在内网或内部公示，公开对象和公开范围有限，这些都使得官员财产公开的诚意备受质疑。

　　申报试点“摸着石头过河”

　　2009年2月17日，新疆阿勒泰地区纪检委在政府网站公布了所属处级以上干部的收入申报情况，被视为中国官员财产公开的破冰之举。再后来，浙江慈溪、湖南浏阳、宁夏银川等地陆续跟进试点，尝试推出包括官员财产申报、公示在内的领导干部个人事项公示制度，将相关官员的材料向社会真正公开。当徐州贾汪区、镇江市丹徒区及广东顺德也决定跟进时，官员财产公示的试点真有些四处开花的意思了。

　　这些试点地区大多位于中西部，市场化水平低，官员经济关系简单，收入相对较少而且固定单一，官员主观阻力小，实施起来较容易。尽管社会对这些试点给予了很高的评价和期望，但地方实践的成果并未触及民众以及专家眼中的合格线。

　　从申报财产的官员级别来看，多数是科级和县处级干部，而各级别的“一把手”都不参与财产申报。各地只是公示一部分官员申报的财产，另一部分秘密申报，只有少数领导知情，而且即使公示的部分，其公示时间也太短、公示渠道狭窄，甚至只在本单位公示，社会公众无从查询。

　　各种财产申报的试点文件都不属于法律的范畴，只是一些政策性文件。这些文件缺乏立法内涵的权威性、独立性和应有的刚性，很难达到预期效果。缺乏惩罚机制和问责机制，拒绝、拖延申报或虚假申报的法律责任及追究责任难以到位。缺乏单独的机构专门负责对申报信息的可靠性和完整性进行核实。缺乏公众和媒体的监督，不能把公众和媒体纳入监督机制中来，忽视了最具监督力量的群体，难以达到社会满意的效果。

　　尽管地方实践所积累的经验还稍显稚嫩和缺乏系统化，但对于建立全国性财产申报制度具有极大的参考价值，可以将其看作是为全国性财产申报制度的推行进行着必要的准备。

　　申报的灵魂是公开

　　财产申报制度作为“终极反腐”制度，其灵魂在于公开。官员财产申报的结果没有向公众公布，不为公众所知，就不能得到社会、媒体和官员身边人的监督，效果等同于“零”。要使官员财产申报制度真正有效，就必须把财产的申报和公开联系起来。缺少公开透明的民众监督，任何官员财产申报制度都不可能是真正有效的制度。

　　我国现有的财产申报制度围绕的基本都是“申报”而不是“公开”。 2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。该规定的一个亮点就是删除了原来“对报告的内容，应当予以保密”的规定，更改为“应当设专人妥善保管”。这一变化虽然向财产公示迈出了一步，但仍然停留在“不公开”的阶段。目前，在许多实施官员财产申报制度的试点地区，实行的是一种“有限公示”，即尽可能地将“公示”限制在一定的范围内，以避免财产申报资料被过度曝光。

　　财产申报资料的公示是出于公共利益的需要，因此，其使用也应当以公共目的为限。滥用财产申报资料的行为必须受到法律的禁止。例如在美国，财产申报人员的申报结果必须向公众公开，任何公民都有权查阅或复印政府官员的申报资料。但是，对于官员财产申报资料的使用，美国法律有明确的限制：“凡是出于以下目的查询申报资料都是违法的：(1)出于非法目的；(2)为了商业目的，除非是新闻和传播媒体为向公众报道；(3)出于为了确定或建立某人的银行信用等级；(4)出于为了任何政治、慈善或其他目的而向申请人募捐或索取钱财……对于怀有这些目的查阅申报材料的人，司法部长可以对其提起民事诉讼，受理这类诉讼的法院可处其5000美元以下的民事罚款”。对财产申报资料的查阅或使用上设定限制的做法，一方面，保证了公众的知情权，满足了社会监督的需要；另一方面，可以有效防止财产申报资料的不当利用与传播，减轻申报人因个人财产信息被过度曝光导致的隐私忧虑。

　　尴尬的巨额财产来源不明罪

　　2012年7月以后，台湾当局行政机构前秘书长林益世与消防部门前负责人黄季敏相继被爆出涉贪。台湾监察机构负责人王建煊在9月5日与媒体茶叙时不禁感叹：“目前的财产申报，我不好意思讲没有屁用，但用处极小。”王建煊认为，靠监察机构的财产申报没有用，“这只老虎不但没有牙齿，连老虎的毛都没有了”。财产申报像虎毛，吓阻了那些老实人，但真正贪了2亿元的人并不会申报。他说，光靠财产申报不易发现问题，但财产申报是“财产来源不明罪”的“前奏”，搭配“财产来源不明罪”的辅助，让有贪污或收贿嫌疑的公务员或其收入有明显不符其支出者有交代财产来源的义务，应可有效防制贪污，“这比枪炮还厉害”。

　　巨额财产来源不明罪，是指国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大，本人不能说明其来源是合法的行为。巨额财产来源不明罪与财产申报制度的关系在立法上有以下三种模式：一是财产申报制度作为巨额财产来源不明罪的前置制度，巨额财产来源不明罪是财产申报制度的刑事司法救济途径。二是财产申报制度作为一种完备的法律法规制度，包含了处罚拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报以及故意提供虚假信息等行为的刑事处罚。三是只在刑法典中规定巨额财产来源不明罪。该模式由于缺乏相应的前置制度，追究程序的启动具有偶然性，不能及时监控国家工作人员拥有的可疑财产，反腐功效大打折扣。

　　我国设立巨额财产来源不明罪的初衷，在于惩罚任何以非法手段获取巨额非法财产并逃避法律制裁的行为。然而，在没有官员财产申报制度的情况下，因没有办法切割官员合法财产与非法财产的界限，导致这项独立罪名无法有效遏制官员的贪欲，使得纪检监察部门事先无法密切追踪官员财产的异常，非要等到“东窗事发”才能被动跟进。此外，腐败分子在被查获后一般都会选择拒不如实说明财产来源。这样，拥有几百万元甚至高达几千万元的巨额财产不能说明合法来源而被判处几年有期徒刑的案例屡见不鲜。该罪被群众戏称为腐败者的“免死金牌”、“护身符”、放纵贪官的“华容道”等。因为只要腐败者保持沉默、拒不交代，将贪污受贿行为转为巨额财产来源不明，便能逃避法律制裁。为了充分发挥刑法的威慑力，2009年2月28日，全国人大常委会通过的《刑法修正案(七)》第十四条将“巨额财产来源不明罪”量刑的最高刑由5年提高到10年。

　　任何法律的初衷都不在于惩戒的强度，而在于惩戒的可能。从某种理想意义上说，悬而不用的法律才是最好的法律。具体对“官员财产申报”制度而言，重要的不是它有多么严苛的惩罚措施，而在于它能让官员们充满敬畏之心，对任何非法财产都畏之如虎，从而远离贪污腐败的可能。显而易见，唯有官员申报财产尽快阳光化、透明化，才能达到这样的效果。(本文作者为北京市门头沟区法院法官)

　　(摘自《法律与生活》半月刊2012年10月下半月期)